汇业评论

文 | 凌霄 合伙人   金嘉骏 律师助理 汇业律师事务所 

近日，环境保护部和农业部联合发布了《农用地土壤环境管理办法(试行)》（以下简称“管理办法”），该管理办法将从2017年11月1日起施行。由于《土壤污染防治法》的草案已经于今年6月交由全国人大常委会进行审议，管理办法作为土壤污染防控重点领域——农用地土壤环境管理的指导性文件，在农用地乃至土壤环境保护领域具有十分重要的意义。以下是对于该管理办法相关重点条款的解读：

一、适用范围

管理办法明确，农用地土壤污染防治相关活动及其监督管理适用该办法。所谓的农用地土壤污染防治相关活动，是指对农用地开展的土壤污染预防、土壤污染状况调查、环境监测、环境质量类别划分、分类管理等活动。

管理办法项下的农用地土壤环境质量类别划分和分类管理，主要适用于耕地。园地、草地、林地可参照该管理办法。

二、土壤污染预防的法律制度

管理办法要求，排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，确保废水、废气排放和固体废物处理、处置符合国家有关规定要求，防止对周边农用地土壤造成污染。从事固体废物和化学品储存、运输、处置的企业，应当采取措施防止固体废物和化学品的泄露、渗漏、遗撒、扬散污染农用地。禁止在农用地排放、倾倒、使用污泥、清淤底泥、尾矿（渣）等可能对土壤造成污染的固体废物。禁止向农田灌溉渠道排放工业废水或者医疗污水。

同时，为了防止农业生产对土壤环境可能造成的破坏，管理办法要求，从事规模化畜禽养殖和农产品加工的单位和个人，应当按照相关规范要求，确定废物无害化处理方式和消纳场地，防止畜禽养殖活动对农用地土壤环境造成污染。同时，鉴于肥料、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品的不当使用可能对土壤环境造成严重的破坏，管理办法要求各级政府农业主管部门引导农业生产者合理使用相关农业投入品，根据科学的测土配方进行合理施肥，鼓励采取种养结合、轮作等良好农业生产措施，以实现农业的可持续发展。

三、调查监测与分类管理

管理办法规定，环境保护部会同农业部等部门建立农用地土壤污染状况定期调查制度，每十年开展一次；该项规定与《土壤污染防治法》中的相关规定一脉相承。同时，管理办法明确了全国性农用地环境信息系统和地方性农用地环境信息系统的设立要求，用于信息共享，并要求建立全国土壤环境质量监测网络，并在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及污染风险较大的区域等区域重点布设农用地土壤环境质量国控监测点位；同时，县级以上地方环境保护主管部门会同农业等有关部门，可以根据工作需要，布设地方农用地土壤环境质量监测点位，增加特征污染物监测项目，提高监测频次，有关监测结果应当及时上传农用地环境信息系统。这意味着国家层面对于土壤环境监管的力度将进一步加强；根据近年来环保风暴的趋势，这意味着土壤的环境保护压力将层层传导到地方政府，也意味着农业企业等与土壤休戚相关的利益主体的环保合规压力将进一步加大。

管理办法采取与《土壤污染防治法》相同的分类模式，根据土壤污染程度和农产品质量情况，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，并采取不同的防控措施：

• 严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等重污染行业企业，有关环境保护主管部门依法不予审批可能造成耕地土壤污染的建设项目环境影响报告书或者报告表；

• 对安全利用类耕地，应当优先采取农艺调控、替代种植、轮作、间作等措施，阻断或者减少污染物和其他有毒有害物质进入农作物可食部分，降低农产品超标风险；

• 对严格管控类耕地，主要采取种植结构调整（包括划定特定农产品禁止生产区域）或者按照国家计划经批准后进行退耕还林还草等风险管控措施。对威胁地下水、饮用水水源安全的严格管控类耕地，县级环境保护主管部门应当会同农业等主管部门制定环境风险管控方案。

四、监督管理和法律责任

针对土壤环境污染监管政出多门、实践中缺乏明确的监管主体的现状，管理办法明确了环境保护部门和农业部门在监督管理方面的职责。同时，针对受委托从事治理与修复的专业机构在从事相关业务活动中的法律责任，管理办法明确，该等专业机构在治理与修复活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。由于管理办法属于部门规章性质，无法制定较为严厉的行政处罚，我们预期对于农用地土壤领域相关违法行为的行政处罚将在后期正式出台的《土壤污染防治法》予以细化和明确。